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基于霍爾三維模型的城市軌道交通項目PPP模式風險管理研究

 

 

王曉剛(博士)(河南工業大學 河南鄭州 450001

 

【摘要】   文章首先回顧PPP的內涵及已有研究成果,對城市軌道交通PPP模式的運作思路及PPP項目的風險管理進行詳細研究,通過構建霍爾三維理論模型,對城市軌道交通PPP項目投融資模式中各維度存在的風險進行識別、分析,將模型平面化。然后,基于模型以烏魯木齊軌道交通二號線項目為例來進一步說明PPP項目的風險識別與分擔,得出研究結論及相關的政策建議,以期政府與社會資本實現雙贏。

【關鍵詞】   政府和社會資本合作(PPP);霍爾三維模型;城市軌道交通;風險管理

【中圖分類號】   F810   【文獻標識碼】   A   【文章編號】   1002-5812202009-0068-04

 

 一、引言

隨著我國城市化的快速發展,農業轉移人口涌入城市導致城市的常住人口和車輛數量激增,交通擁堵、環境污染等各種城市病凸顯。而城市軌道交通以綠色出行、承運量大、便捷準時等一系列優點,成為紓解城市交通的重要舉措。但建設城市軌道交通需要投入大量資金,且投資回收期長,盈利能力較差,僅靠財政撥款無法滿足建設需要。PPP模式,即政府與社會資本合作模式(Public-Private-Partnership)應運而生,在全國范圍內得以應用推廣。

PPP模式應用于城市軌道交通項目的過程中,由于該模式本身的特點和各項目的特殊性,存在各種不確定的潛在風險。如果不能有效識別項目的風險,并采取合理的風險管理手段,項目成功應用PPP模式就無法保證。因此,本文運用霍爾三維風險管理模型對城市軌道交通PPP項目的風險因素提前進行系統合理的識別,并且提出有效的風險應對策略。

二、霍爾三維風險管理模型

1969年,美國系統工程專家霍爾提出霍爾三維結構模型這一系統工程方法論。此模型將工程項目的全過程分成前后相關聯的階段,同時考慮了這期間所需要的各種條件、技能和專業知識,從而形成了包括知識維、時間維、邏輯維三個維度的空間結構。

(一)模型設計

本文根據霍爾三維理論,將城市軌道交通PPP項目的內容劃分為時間維、邏輯維、知識維三個維度,建立空間三維結構,并且以三條坐標軸為基礎進行風險識別與風險應對。考慮到城市軌道交通PPP項目的實際特點,根據項目生命周期理論,將風險管理的邏輯維度分解為風險規劃、風險識別、風險評估、風險應對、風險監控的流程,將時間維度分解為可行性研究階段、招投標階段、建設階段、運營階段、移交階段。將風險管理的知識維度劃分為法律、政治、經濟、信用、自然、環境、技術等維度(詳見下頁圖1)。

(二)模型構建

1.矩陣設計。根據霍爾三維模型可將PPP 項目的風險管理構成空間結構圖。在其中任意選取時間維、邏輯維、知識維中的兩個維度,在這兩個維度的坐標軸上各取一點,得到坐標,通過這些坐標,將霍爾三維模型轉化為三個平面,分別由知識維和時間維、邏輯維和知識維、邏輯維和時間維組成(如下頁圖2所示)。然后對各階段、各層面產生風險的原因以及風險管理的方式進行分析。

2.矩陣下的風險管理。如下頁圖2所示,知識維和時間維的內容可以組成一個平面。本部分在時間維上對知識維的部分內容進行風險管理研究。

1)可行性研究與環境風險。在可行性研究階段對環境進行調查時,也要考慮環境保護制度對項目建設的限制,這一潛在的風險因素容易被忽略。然而一旦違規,在項目建設期很可能出現由于違反相關環境制度而需要臨時修改施工方案、導致施工效率降低、遭受罰款、甚至是項目無法繼續進行的風險。因此,在可行性研究階段,公私雙方要詳細了解當地環境保護的法律法規,依據相關制度制定施工方案。制定方案時也要考慮到如何避免各種污染,如噪音污染、建筑垃圾污染、水污染等,從而規避因違規操作引起的各種風險。

2)招投標與法律風險。PPP項目的招、投標過程仍然存在權力尋租的現象。城市軌道交通PPP項目建設周期長,參與方數量多,這種大型的基建項目可能會出現一些想要謀取私利的政府官員,通過邀請招標的方式,向競標者泄露內部信息,在招標完成后從中標人處獲得賄賂。特別是在招標階段,需對招標文件進行檢查,防止內容條款存在主觀傾向性。

3)建設與技術風險。在操作技術方面,采用PPP模式可以將私營組織先進的技術和管理經驗引入城市軌道交通的建設中,提高項目建設的效率。但是,一些未經論證的新技術可能會造成項目停工或返工的情況。所以,為了規避項目竣工風險,建設階段應盡量采用成熟的技術,降低風險發生的概率,即使會影響到施工效率。在人員技術方面,各項目參與方應聘用專業知識過硬、實際操作能力強、經驗豐富的工人,這樣能夠及時發現項目建設階段中的缺陷并有效解決,保證項目能夠按時完成工程進度。

4)運營與經濟風險。運營階段的主要經濟風險來源于經濟環境的變化,使得項目公司的收入不足以還清債務,導致項目不能繼續運營。運營階段直接關系到最終的收益情況,所以此階段產生的風險直接對整個項目投融資的質量造成影響。然而,經濟環境的變化是無法預料的,基于此,公私雙方可針對不同的風險因素,事先做好風險規避。比如附加合同條款,或是預留一筆費用,作為項目出現經濟風險時的補償金。既要保證投資者的利益,也要考慮社會公益性的要求。

規避經濟風險的具體操作如下:第一,如果通貨膨脹時票價不變,項目可能會出現虧損的現象,使經濟風險增加。因此,為降低風險,公私雙方應該在合同中詳細約定調價條款,在特殊時期對票價進行調整。第二,為了避免運營階段出現成本超支或維護費用高的情況,可訂立長期合作合同,以一個相對穩定的價格,從項目的開發商、維修商和燃料及動力供應商處獲取服務、原材料和能源,以此預防經濟風險的發生。

5)移交與信用風險。在移交階段,項目公司要保證移交給政府的項目是完整且可運營的、效用能夠正常發揮的、且項目各項指標、性能符合標準。政府部門在移交時應聘請有關的專業機構或指定的第三方工作組,對項目進行評估,對移交工作進行監督,確保項目相關權利的轉移,發現問題時能夠及時處理,從而保證政府部門的合法利益。

上述研究只選取了知識維的部分內容,以用來說明時間維的不同階段。邏輯維以及各維度其他內容的投融資風險管理分析過程與上面的分析類似。通過對城市軌道交通PPP 項目各個階段不同狀態的風險進行分析,將一些難以分類和識別的風險在空間模型中轉化為平面問題進行綜合研究,對項目運行情況過程中可能面臨的各種情況有了充分的了解和認識,才能提高項目的風險應對能力。

三、霍爾三維模型的PPP項目風險管理應用:以烏魯木齊軌道交通二號線為例

(一)項目介紹

1.融資情況。軌道交通二號線PPP項目,是烏魯木齊市投資規模最大的PPP項目。烏市政府公開通過招標,北京市基礎設施投資有限公司(以下簡稱京投公司)作為社會資本方中標。政府出資方選定為烏魯木齊城市軌道集團公司(以下簡稱烏市城軌集團)。

20167月,京投公司與烏魯木齊市政府授權的項目實施機構——市建委簽訂特許經營協議,與烏市城軌集團簽訂合作經營合同,成立了新疆烏京鐵建軌道交通有限公司(特許公司),社會資本方占股51%,政府出資方占股49%。烏魯木齊市政府授予特許公司特許經營權,由政府與社會資本雙方共同負責軌道交通二號線一期工程的投資、建設與運營。該項目作為財政部的示范項目,有效地緩解了烏魯木齊市政府的資金壓力。本PPP項目一期總中標金額為162.6億元人民幣,合作期從2016年至205012月,其中,項目建設期5年,特許經營期30年。特許經營期屆滿后,本項目的全部資產將由特許公司向烏魯木齊市政府或其指定機構無償移交。

2.建設情況。軌道交通二號線是烏魯木齊城市軌道交通中最長的線路,也是中心城區的骨干線路。該線路計劃于2020年正式通車。該線路涉及三個行政區,26個站,全長44.4km,項目分兩期建設。該線路整體呈L型,以東西走向穿過了繁華的老城區、客流最集中的人民路和南門等居住密集區,向西北方向延伸至高鐵站,覆蓋了中心城區主要的人口生活聚集區,2號線高鐵站與老城區和新城區串聯,有效緩解城市道路的供需矛盾,優化了城市的交通結構布局,也為城市主要客流點的集散提供了便利的交通服務。這條線路的建設可以加速西北部新城區的建設發展,引導城市功能和老城區人口向周邊分散,推動城市規模的擴大。

(二)基于霍爾三維模型的風險管理

地鐵二號線是烏魯木齊市第一個PPP模式的軌道交通項目,當地政府的PPP理念和政策尚未成熟,軌道交通的建設和運營面臨更多的挑戰。本文根據霍爾三維模型的風險管理方法,從系統整體出發,并依據軌道交通二號線項目的具體情況,對該項目建設階段及之后階段主要存在的風險進行識別,運用科學合理的風險管理體系,全面客觀地識別可能存在的風險因素,進而提出有效的管理方法,也為其他城市的軌道交通PPP項目提供借鑒意義。

1.知識維——時間維分析。二號線項目具有獨特的自然條件和環境條件,這使軌道交通的建設和運營面臨更多風險。烏魯木齊氣候特殊,晝夜溫差變化較大,降雨量小。春秋季節大風天氣較多,夏季短但非常炎熱,冬季寒冷且降雪積雪期從頭年11月初至次年4月初,持續56個月,最大積雪厚度48cm,凍土深度162cm,對城市軌道交通的建設和運營期間的維護會造成較大的自然風險。這需要選擇合適的原材料并進行嚴格的管理,避免天氣原因出現工期延長以及動力運行事故等。如暴雪來臨時地面道路的通行能力會大大降低,更多的乘客會選擇乘坐地鐵,因此應針對暴雪時可能出現的乘客暴增等現象做好應對方案。

項目主要存在兩方面的環境風險。一是新疆地處地震帶,該線路9次穿越活動斷層,尤其其中一段將穿過長達1.8公里的雅瑪里克山,山頂距隧道頂部有120米左右的距離;此外,平川路站至馬料地站區間要穿過一段壓力較大的承壓水層,水位可達8米,這也是建設階段的一大難點。這些風險因素不僅會給建設造成困難,若是沒有提前防范,也會對后續的運營造成很大的安全隱患。因此,建設時要加大隧道的埋深,使隧道更深入地下;建設中要做好隧道的防排水措施,并且不能對水源地造成影響;避免與地震斷裂帶平行,并且實施比其他線路更加嚴格的防震措施,保證行車安全,避免地鐵結構損壞,以此將可能帶來的各種災害影響降至最低。二是為了確保足夠的客流量,城軌沿線土地必須經過高密度的開發,這就導致建設階段存在很多外部制約因素,工程造價大大提升。二號線項目占地面積廣,拆遷工作量大,交通繁忙,大部分地段都有雙向四到八車道以及BRT專用車道。另外,施工范圍內需遷改的電力、排水、燃氣管線等共有33處,線路還將穿越和平渠。因此,二號線的順利建設完成需要協調多方面的因素。如在具體拆遷工作中,要對拆遷工作的進度、流程等進行規范性指導,妥善處理拆遷中出現的問題,保證項目后續的建設。同時,政府部門要在線網用地上下功夫,做好控制性規劃,將其納入城市規劃的管理范圍中,爭取二號線沿線的物業開發,避免施工對周邊建筑造成影響。更重要的是能與沿線物業結成互利共贏的合資關系,謀求共同共贏。

項目的可行性研究階段,政府對于征用土地、拆遷協調、交通疏解、管線改遷、環保等工作,采取了社會風險評估的方式開展調查。公眾可以通過電話、郵件等各種方式,向項目有關單位提出意見和建議。有效地預測并分析風險因素,提出應對預案和化解措施,保證了項目的順利建設,從源頭上預防控制項目運營可能引發的社會穩定問題。

2.知識維——邏輯維分析。軌道交通二號線的風險監控機制如不完善,可能會給項目帶來法律和經濟風險。第一,政府監管中存在權力分散的問題。二號線的監管由政府部門負責,建委負責監管線路的準點率和安全性,財政局直接監管線路的經濟效益,特許公司則代表政府,間接監管項目的投融資情況。監管主體龐雜會使項目的風險監控不及時,也無法發揮部門應有的統籌、管理和協調作用。第二,尚未建立完善的PPP 項目準入政策、項目建設運營績效、風險評估與監控機制,導致實際操作中存在理念不清、角色錯位、重建輕管等問題,這不但會降低項目的建設質量,在運營階段也會引發問題,還可能存在利益輸送的行為。

烏魯木齊軌道交通項目是一項公益性的基礎設施,必須全面構建PPP項目風險監控體系,建立健全各項審查制度,以及相關合理的技術規定及要求。政府必須加強從項目建設到運營全過程的監督,不定期對服務質量進行檢測,監督經營者履行特許經營協議規定的義務。也可以設置專門的監管部門,及時與相關職能部門進行溝通協調,保障資產安全和項目建設質量。同時,加強價格和成本監控,避免盲目提高建設標準等增加成本情況的發生,壓縮不必要的投資,保證項目的投資回報。總之,必須確保項目風險始終處于受控狀態,充分發揮項目社會經濟效益。該項目聘請了行業專家,并且有第三方專業咨詢單位的參與,又通過競爭程序選聘了北京金準咨詢有限責任公司作為政府部門的牽頭顧問,充分重視他們的意見和建議,加強項目關鍵環節的把關,確保了項目實施的質量和正確方向。

二號線項目首次采用車公里補貼模式。即根據車公里服務價格計算政府補貼,此種模式由金準咨詢研發,從關注客流量,轉變成了關注服務里程數量。因此,此種模式的補貼額的預算更加準確。車公里補貼的計算方法如下:政府補貼=約定車公里×約定車公里服務價格-基準客運收入-基準非票業務收益+專項補貼。專項補貼是對各種風險進行的補償或抵扣,車公里數是根據項目的預期服務水平和客流因素在合同中確定的,執行期不做調整,而車公里服務價格是一個可行性價格,這個價格在招投標階段確定。項目運營期間,如果出現通貨膨脹等經濟風險,可以根據物價等因素進行周期性的調價,大大提升了項目的可監管性和風險應對能力。

3.邏輯維——時間維分析。二號線項目的建設和運營需要重點關注風險監控與風險應對。新疆由于特殊的地理位置,在二號線項目建設與運營過程中,應高度關注公共安全,預防和應對恐怖襲擊等威脅是本項目全生命周期的首要任務。因此,事先做好風險應對預案,實行第一時間報告制度,完善安全預警和風險防范機制,保證項目的正常運營,避免產生傷亡事故及財產損失。風險應對方面,該項目遵循了最大程度量化的原則。在項目整個時間維上,對初始投資與追加投資、客運收入與非客運收入、物價變化、利率變化等方面,皆開展風險量化應對機制,統籌項目投資、建設、運營和移交全周期利益和風險。

四、研究結論與項目反思

(一)研究結論

本文通過構建霍爾三維模型,全面、系統地識別了采用PPP模式進行投融資的城市軌道交通項目存在的各種風險因素,并且利用風險矩陣,對烏魯木齊市二號線項目風險管理進行實證分析,一方面運用霍爾三維理論形成對PPP項目風險的實感,考驗項目風險管理體系的科學性和合理性;另一方面,對該項目的風險管理提出相關對策,同時總結出該項目的經驗啟示。對提高我國城市軌道交通PPP項目的成功率,實現政府與社會資本雙贏的局面有所貢獻。

(二)項目反思

1.完善PPP模式相關的法律法規。目前,國家對于PPP項目的管理缺乏頂層設計,沒有統一的法律法規。首先,國家應該對PPP的項目運作模式進行統一立法,對PPP項目的流程和運作中可能出現的問題做出詳細規定,如項目的風險管理、監督、糾紛處理、稅收等,避免公私雙方發生法律沖突。其次,政府部門需規范城市軌道交通PPP項目的標準化流程,保證各參與方操作的規范性,使項目在操作中更有靈活性和針對性。例如,建立健全票價的確定方法、服務質量的監督機制、投資回報補償的操作方法、與PPP項目公司關系的處理方式等。此外,還需要專門設置PPP項目專業監理機構,如香港的效率促進組、美國的公私合營合作委員會,及時對PPP的方針和政策進行解讀,對項目各階段的風險進行管控。

2.制定合理的項目風險分擔機制。公平合理的風險分擔機制是保證項目可持續運作的必要條件。風險應該遵循利益共享、風險共擔、風險與收益匹配的原則。對于法律、政治、經濟等大環境下的風險,政府有較強的控制能力,因此可以由其承擔;對于技術風險、建設階段和運營階段的風險,私人部門有能力規避,也可以利用承包商、保險機構等將風險轉移。此外,對于自然風險、環境風險等不可抗的風險,雙方沒有能力對其進行控制或規避,可以通過提前制定應急預案、設計緩沖機制等方式,由雙方共同承擔。

3.加大PPP人才的培養力度。當前缺乏精通PPP項目的專門人才,特別是缺乏涉獵工程管理、地質、經濟領域,又對PPP模式下項目建設有所研究的人才,同時也缺少專業的、能夠勝任PPP項目第三方的咨詢服務公司。因此,政府應做好PPP相關的知識普及工作,培養一批精通經濟、法律、專業技術、項目管理等方面的綜合知識,并且能夠將這些知識實際應用到PPP模式中的綜合型人才。已有的PPP人才也應該不斷學習國際先進理論和技術經驗,確保我國城市軌道交通以及其他的PPP項目能夠提高合作率、高質高效地開展建設。

 

 

【主要參考文獻】

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  【基金項目】   2019年河南省軟科學研究計劃項目城市軌道交通建設PPP投融資模式的應用評價與風險管理研究(項目編號:194400410019);2018年河南省哲學社會科學規劃項目農業轉移家庭城市融入的成本分擔與協同發展研究(項目編號:2018BSH002);2017年河南工業大學創新人才培育項目協調發展理念下失地農民城市融入的成本分擔機制研究(項目編號:2017SKCX01);2017年河南省教育廳人文社會科學研究項目(項目編號:2017-ZZJH-080)的階段性研究成果。

文章刊登于《商業會計》2020年5月第9期

基于霍爾三維模型的城市軌道交通項目PPP模式風險管理研究.pdf

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