設為首頁
 加入收藏
 電子郵件
熱點關注
站內搜索


合作網站
首頁 > 文章導讀
政府干預資源化: 政府資金、社會資本與垃圾分類績效

 

 

姚廣1  張凱2  張坤令3  王鴻灃4

1無錫環境衛生管理處 江蘇無錫 214026  2洛陽師范學院商學院 河南洛陽 471934

3河南水利投資集團有限公司 河南鄭州 450001  4無錫市特種固廢處置管理中心 江蘇無錫 214026

 

【摘要】   為實現垃圾分類績效最大化的目標,垃圾分類的政府資源怎么配置?怎樣引導和使用社會資本?文章以政府干預理論為基礎,把政府干預的方式和手段進行資源化,政府干預的相關資源分為政府間接資金、政府直接資金和社會資本,以時間截面和周期時間段為技術手段分析了政府資金、社會資本的性質和關系,政府干預資源化的視角定性分析了垃圾分類的各參與主體與垃圾分類績效之間的內在關系,構建了政府資金、社會資本與垃圾分類績效的關系模型,運用經濟學工具、財務計量手段去計量和分析政府資金、社會資本與垃圾分類績效之間的定性、定量關系。最后,提出關于垃圾分類績效的政策建議。

【關鍵詞】   政府干預;政府資金;社會資本;垃圾分類績效

【中圖分類號】   F810   【文獻標識碼】   A   【文章編號】   1002-5812202009-0038-05

 

生活垃圾分類是為實現垃圾的減量化、無害化和資源化,解決生活垃圾圍城困境,保護生態環境,營造良好的社會環境的重要舉措。201971日開始,垃圾分類地方性條例先后在上海、無錫、杭州等城市正式實施,垃圾分類進入了強制性時代,強化了政府干預垃圾分類,認同政府干預垃圾分類的必要性,正在實踐政府干預理論在垃圾分類中的應用。各地方也先后出臺了具體的垃圾分類的規范化標準和要求,為實現新標準、新要求的垃圾分類績效目標,需要增加政府資源資金投入,引導社會資本投入,需要更有效地分配使用政府現有的資源、資金。政府資金是推動垃圾分類公益性事業發展的主要資源,而參與垃圾分類的政府資金規模受限于地方政府稅收財力和垃圾分類處置專項政府基金來源能力。在外部環境約束、政府未來一定時期投入垃圾分類資金量可預估的情況下,垃圾分類的政府資金更有效配置、引導和使用好社會資本是實現垃圾分類績效最大化的關鍵。最優配置各項資源、實現垃圾分類績效最大化的目標,需要對政府干預垃圾分類方式和手段進行資源化,以及干預工具資源化的視角下各參與主體與垃圾分類績效之間的內在機理進行研究,需要運用經濟學工具、財務計量手段去計量和分析政府資金、社會資本與垃圾分類績效之間的定性、定量關系。

一、政府干預垃圾分類的政府資金和社會資本

(一)政府干預垃圾分類的必要性

政府干預理論是伴隨著市場失靈的出現而發展起來的,其核心是在政府與社會關系的框架下,發揮政府積極作用,有效配置社會資源。在自由資本主義發生危機的情況下,凱恩斯主張充分發揮有形的手的資源配置作用。隨著學術界對政府干預認識的深入,政府干預理論得到相應修正。20世紀90年代,斯蒂格利茨在新自由主義泛濫的情況下,力證由于市場信息的不完備性,市場失靈無處不在,因而政府活動不應該局限于制定法規、再分配和提供公共物品方面,政府干預應該遍及各個經濟部門、各個領域。對于垃圾分類,我們認為它不但具有經濟性,也具有民生性、環境性和公益性。從各參與者的角度,社會資本參與者企業是以追求經濟利益最大化為目標的,而政府參與的目的則是公益性、環境性、為更好的民生。從垃圾分類的民生性、環境性和公益性角度,垃圾分類具有很強的正外部效應,但是其收益難以進行有效的劃分和測算,市場無法形成有效的排除機制,容易引發搭便車行為,垃圾分類行為難以自然產生;在缺乏外部制約的條件下,對于垃圾分類行為的居民參與者來說,可以得到垃圾不分類帶來的全部收益,垃圾不分類對其是一種毫無成本的行為,成本收益的不對等,在沒有政府干預、完全市場條件下,居民的垃圾分類行為不可能形成,因此,需要政府干預居民的垃圾分類行為。對于企業參與者來說,追求經濟利益最大化是其目標,與政府的民生性、環境性和公益性最大化的目標經常存在相斥性,因此,為確保企業參與垃圾分類的民生性、環境性和公益性的目標,同樣需要政府對企業的垃圾分類行為進行干預。

(二)政府干預的資源化

把政府干預的方法和手段資源化。首先,在立法、制度建設、行政處罰、監督方面等方面調配人力、物力等資源對垃圾分類進行政府干預,把這些政府干預的資源轉化為資金流進行衡量,可視為一種政府間接資金;設立宣傳教育、引導、監督管理等垃圾分類運轉類政府專項資金,這類資金不直接投入垃圾分類事業,也是一種政府干預的間接資金。其次,垃圾分類的運轉類政府補貼資金以及垃圾分類的政府項目投資資金,是垃圾分類的政府干預的直接資金。再次,政府向居民收取的垃圾處置費并形成政府專項基金,是為垃圾分類事業提供政府資金的來源。最后,政府以經濟性引導社會經濟組織,并以民生性、公益性、環境性為目標去監督社會經濟組織,社會經濟組織在政府干預下參與垃圾分類,其投入的資源是參與垃圾分類的社會資本。

(三)參與垃圾分類的政府資金和社會資本

我國的垃圾分類處于起步階段,依據政府干預理論處于強干預階段,垃圾分類是政府主導的事業,政府是重要的參與者。一方面,依據誰污染誰付費原則,政府向垃圾產生者——居民收取垃圾處置費;另一方面,從垃圾分類的民生性、環境性和公益性角度來看,政府有責任、有義務投入財政資金。隨著垃圾分類全面深入推進、環保意識的提高和環保標準的不斷完善,全面貫徹實施綠水青山就是金山銀山的政策,地方垃圾分類新標準、新要求的出臺,從而垃圾分類總成本不斷提高。但是,由于垃圾分類具有明顯的公益性,目前我國各地并沒有全面執行誰污染誰付費制度,污染者搭便車行為普遍,垃圾分類的外部性顯著,污染者僅承擔較小部分成本,大部分成本由政府買單,為實現垃圾分類績效目標,垃圾分類的政府資金、社會資本需求有迅速擴大趨勢。在政府資金未來投入可預期一定量的條件下,政府投入的資金、使用的社會資本都需要最有效配置。

政府干預資源化的政府資金和社會資本。一是垃圾分類主管部門,直接以政府運轉類專項的投入資金,比如:垃圾分類宣傳教育專項、監督管理專項等;二是以運轉類政府補貼形式進入垃圾分類項目的資金;三是政府直接投資項目的資金;四是增加立法、監督管理、宣傳教育、處罰等政府人力、物力等以非現金方式投入的政府資源,為參與垃圾分類的間接資金。對于參與企業的社會資本,就是中標垃圾分類運行類項目的投資資本或中標建設類項目直接投資(PPP項目等)垃圾分類建設項目的投資資本。由于垃圾分類的民生性、公益性和環境性,政府部門需要引導、監督社會資本的投入,確保社會資本的產生效果達到公益性、環境性的要求。從經濟角度,政府主導的資源、資金的投入而形成垃圾分類的規模經濟,對于社會資本來說是一塊蛋糕,社會資本通過政府公開招標的方式進入垃圾分類經濟達到分享蛋糕的目的。在這個過程中,社會資本接受政府間接資金形成了外部約束。可見,在政府干預下的垃圾分類中的政府資金和社會資本資源流的配置與引導,關系著政府和公眾期望,關系著政府約束下居民、參與企業的垃圾分類績效。

參于垃圾分類的政府資金、社會資本的時間截面,如圖1所示。對于參與垃圾分類的政府資金和社會資本,從某一個時間點看垃圾分類的資源、資金投入結構可分為:政府運轉類垃圾分類專項資金、運轉類政府補貼資金、政府投資項目資金和社會資本,政府資金和社會資本共同支撐著垃圾分類事業的運營。參與垃圾分類的政府資金、社會資本的投資周期時間段圖,如圖2所示。參與垃圾分類事業的資金包括:運轉類專項資金、運轉類政府補貼資金、政府投資項目資金和政府間接資金,政府間接資金是垃圾分類績效的保證性和推進性資源,是產生外部約束的資源。運轉類專項資金,主要是政府相關部門對垃圾分類直接使用、不構成固定資產的短期專項;政府投資項目資金,主要是垃圾分類項目的政府直接投資,最后形成了項目固定資產、受益期一般等于項目的投資周期;運轉類政府補貼資金,是政府對垃圾分類收集、分類運輸和分類處置企業的按垃圾量計算并支付的財政補貼。據圖2可知,在一個投資周期內,運轉類政府補貼資金涵蓋了社會資本的固定投入,也涵蓋了社會資本項目的變動成本、期間費用、稅費和利潤。從社會資本角度,社會資本的資本回收、資本回報都來自政府運轉類補貼資金,一個投資周期內的參與垃圾分類的全部資源、資金都來自政府。社會資本起到短時間內做大垃圾分類經濟規模的作用,社會資本及其未來投資周期內收益都需要政府資金來補償。可見本質上,支撐垃圾分類經濟規模擴大的資金是未來政府的稅收財力的增長和向居民收取垃圾處置費形成的垃圾分類專項政府基金的增長。

二、政府干預與垃圾分類績效

(一)居民、政府、企業與垃圾分類績效的關系

垃圾分類績效與居民:垃圾分類的行為是為全社會提供的公共物品,公共物品最大的特征既有正外部性,又有負外部性。政府干預對居民產生的外部約束,監督居民按垃圾分類的標準投入垃圾,對垃圾分類績效產生正向影響。外部約束包括經濟約束和制度約束,比如征收垃圾處置費、日常監督和處罰措施等。在政府干預產生的外部約束下,居民自身的道德素質、行為習慣和垃圾分類知識知曉度等不斷提升,推進著垃圾分類效績的提高。

垃圾分類績效與政府:垃圾分類是公共產品,公共產品的外部性決定了這種行為必須由政府介入,強制性地維持其正外部性。公共產品的消費具有非競爭性、非排他性和不可缺少性,這種物品一般不可能由個人或某個集體負責提供,主要是由政府負責提供,垃圾分類的事業中政府居于主導地位。一方面,政府通過征收垃圾處置費和對公共產品的政府補貼、直接投資的方式形成垃圾分類的政府專項資金,專項資金的規模直接影響著垃圾分類經濟規模,經濟規模大小也影響著垃圾分類的總體績效;另一方面,針對垃圾分類的立法、制度建設、執法、宣傳、教育、監督和管理,政府投放的人力、財力等資源,這種政府的間接資金,對于居民、企業直接形成外部約束,外部約束又表現為經濟、法律方面的硬約束和道德、習慣方面的軟約束,外部約束對垃圾分類的績效起保證性、推動性作用。

垃圾分類績效與參與企業:從事垃圾分類的企業,是垃圾分類的具體運營者。企業的經濟屬性、以追求利潤最大的目標,決定了參與企業必須在政府干預下,以確保其行為的民生性、環境性和公益性;企業的社會資本配置多少、怎么配置須在政府干預之下,才能保證其垃圾分類的績效目標。

(二)政府干預資源化視角下的垃圾分類績效

首先,居民向政府繳納垃圾處置費,垃圾處置費不僅是垃圾分類政府專項資金的重要來源,也是對居民的一種經濟約束。這種資金來源量越大,意味著政府對居民的外部經濟約束越強,對垃圾分類績效產生越多的正向作用。此外,垃圾處置費是政府垃圾分類資金增量的重要來源,垃圾處置費的增量可以放大政府為主導的垃圾分類的經濟規模。其次,居民的繳費越多、地方稅收財力越大,地方垃圾分類的經濟規模越有條件做大,垃圾分類這塊經濟蛋糕越大,越能吸引社會資本、人才和技術等資源,垃圾分類的硬件越能完備、軟件越能提高,而社會資本的加入又能短期內迅速做大垃圾分類的經濟規模。硬件設備的完善,一方面給居民垃圾分類提供便利條件,另一方面為分類收集、運輸和處置的參與企業提供物質保障,使參與企業的作業結果更加符合垃圾分類的標準。吸引更多人才、技術等資源投入垃圾分類的事業,帶來的垃圾分類的軟件提升將會大大正向推進垃圾分類的績效。資源化視角下,政府直接資金決定著垃圾分類的經濟規模,經濟規模與垃圾分類總績效正相關;政府間接資金產生的對居民、企業參與者的外部約束,引導社會資本,起著保障垃圾分類的民生性、環境性和公益性,間接影響垃圾分類的效績。

三、政府資金、社會資本與垃圾分類績效關系及分析

(一)政府資金、社會資本與垃圾分類績效關系(如圖3所示)

教育、宣傳、引導,監督、管理和處罰,立法、制度建設,這三塊政府投入的資金、物力和人力等資源,是政府干預的間接資金。運轉類專項、政府投資項目資金是政府干預垃圾分類的直接資金,其中,運轉類專項包括日常運轉類專項和政府補貼類專項。政府的政策、制度對社會資源的引導,社會經濟組織對垃圾分類的投入,是政府干預垃圾分類的社會資本。垃圾處置收費形成的專項政府基金是垃圾分類事業政府投入的間接資金、直接資金的來源。政府間接資金對居民、收集運輸企業、處置企業產生外部約束;政府直接資金有三種作用:一是支付給參與企業的政府補貼,二是政府部門主導直接應用于日常的垃圾分類事業,三是政府直接投資垃圾分類項目,最后形成垃圾分類的軟、硬件資產。可見,居民參與垃圾分類的行為、政府間接資金產出效果、收集運輸企業和處置企業作業的行為、垃圾分類的硬件和軟件狀況共同決定垃圾分類的總體績效。

(二)邊際效用分析

邊際效用是現代經濟學發現的一個重要規律,對于垃圾分類投入的政府資金和社會資本所產生的垃圾分類績效也符合邊際效用規律。從量的角度,政府資金和社會資本的持續增量投入所得到垃圾分類邊際績效的增量到最高點后是遞減的,即邊際績效是遞減規律;在總資金一定量下,間接、直接資金的不同配置,相同量資金的不同配置投入所得到的垃圾分類的總績效是不同的。從時間維度來看,垃圾分類的發展的不同階段,相同性質、同等數量的資金投入產生的垃圾分類總績效是不同的。

量的角度,以一個投資周期內的政府間接資金、直接資金分析。如圖4所示,縱軸U表示垃圾分類績效、橫軸C表達垃圾分類投入的資金。曲線L1線表示政府間接資金帶來的垃圾分類邊際績效,曲線L2表示政府直接資金帶來的垃圾分類邊際績效,曲線L3表示間接資金和直接資金取得的垃圾分類總績效。可見,投入的間接資金、直接資金共同推進垃圾分類正向績效,間接資金、直接資金投入量增大,垃圾分類的總績效不斷增加,但兩者產生的垃圾分類績效的增量最高點后是遞減的,至邊際績效增量為零時就是垃圾分類最大的績效總量。垃圾分類的總績效主要是政府直接資金推動的,直接資金的投入量遠大于間接資金的投入量,間接資金、直接資金的投入超出一定規模量后就對垃圾分類總績效變得無效,也就是超出邊際績效為零后的資金投入,垃圾分類的總績效不再提高。

從時間維度分析,如圖5所示。以一個投資周期分析,并假設產生的年垃圾量保持不變。曲線L1L2L3分別為垃圾分類初期階段的政府間接資金的邊際績效、直接資金的邊際績效和總績效,曲線L′1L′2L′3分別為垃圾分類成熟階段的政府間接資金的邊際績效、直接資金的邊際績效和總績效。在垃圾分類的初期,投入的間接資金產生的垃圾分類績效增量明顯;在垃圾分類成熟期,垃圾分類成為居民和企業的自覺行為,曲線L′1相對L1的位置下移,間接資金投入產生的垃圾分類邊際績效增量相對會大幅度減少。對于政府直接資金,在垃圾分類的成熟階段,參與垃圾分類的居民、企業人的素質提高、不考慮其他因素情況下,同等數量的政府直接資金帶來的垃圾分類邊際績效相對提高,曲線L′2相對曲線L2的位置提高,垃圾分類的總績效也相對提高,曲線L′3相對曲線L3的位置提高。曲線L′2與曲線L2會出現交叉,說明成熟階段的政府直接資金邊際績效遞減更迅速、垃圾成熟階段比初期階段實現垃圾分類總績效最大時所需政府資金更少。可見,在垃圾分類發展的不同階段,實現垃圾分類績效最大的目標所需政府資金投入量是不同的,所決定的垃圾分類最優經濟規模的大小也是不同的。因此,在垃圾分類事業發展的過程中,不同時期,我們應該測算不同的最優經濟規模,決定政府資金配置量,決定社會資本最高引入量,避免社會資本投資過度,避免資源配置低效、甚至無效。

(三)最佳經濟規模與資金最優配置

最佳經濟規模分析。在一個投資周期內,假如未來政府的財政資金可以滿足垃圾分類的資金需求,政府資金投入增大垃圾分類經濟規模增大,其產生的垃圾分類績效總量增大,邊際績效的增量是遞減的,至總績效增量為零時就是最大績效總量,就是最佳經濟規模,最佳經濟規模時資金需求量就是政府應該投入的最多資金量。對于參與垃圾分類企業,政府投入的資金是補償其固定成本費用、變動成本費用、稅費和利潤,未來固定成本費用全部的現值就是社會資本投資額,利潤為社會資本回報,變動成本費用、稅費是為實現資本回報的期間支出。通常垃圾分類的固定資產投資包括政府項目投資資金和參與企業投入的資本,當垃圾分類的項目投資全部社會化時,政府項目投資資金為零,此狀態的垃圾分類經濟所需固定資產投資全部為社會資本,可見這是垃圾分類總績效最大時社會資本最大的使用量。

最佳經濟規模計量。在一個投資周期期內,假如年度垃圾量不變、垃圾分類項目的投資全部社會化。政府資金支出僅存在政府間接資金和運轉類項目政府補貼,最優經濟規模時,我們可以對運轉類項目政府補貼進行計量。從政府角度,年度運轉類項目政府補貼V=N*P,其中,N為年垃圾量,P為噸補貼價格。對于參與企業,其支出包括:項目建設期的投資支出、項目運營期的變動成本費用支出、期間費用及稅費支出。垃圾分類的固定資產投資全部社會化,政府每年運轉類項目補貼資金的現值等于社會資本支出和參與企業的年度資本回報、變動成本、期間費用的現值總合,即存在以下財務等式:

其中,n為一個投資周期的年數,i為折現率,C為固定資產投資的社會資本,ROIC為資本回報率,TP為稅費,VC是變動成本,PC為期間費用。假如項目周期內,垃圾處理量確定并不變,市場上存在一個社會資本的投資規模C,等式中,對于政府的變量是垃圾分類的價格P,對于參與企業的變量是變動成本VC、期間費用PC和稅費TP。可知,測算運轉類項目政府補貼金額量需要測算垃圾收集、運輸、處置的價格,而垃圾價格由參與企業的變量決定,即變動成本、期間費用和稅費三個變量。在每一個垃圾分類收集、運輸、處置價格調整周期內,政府相關部門或受托的第三方中介機構只要測算出參與企業三個變量的首個調價周期的值及以后調價周期的變動率,就可計算出一個投資周期內的政府運轉類補貼資金的最佳需求量。

最優資金配置的分析。假如未來政府的稅收財力的增長和向居民收取垃圾處置費形成的垃圾分類專項政府基金的增長無法滿足最優經濟規模的資金需求,那么就存在有限資金的一種配置產生的垃圾分類總績效最好的情況。這需要對間接資金的各方面的使用配置進行細項分析和邊際績效測算,需要對政府項目投資資金和社會資本在垃圾終端投資、分類收集投資、分類運輸投資和分類處置投資項目單項的邊際績效測算和總體績效評估,以實現最優的資金配置。

四、政策建議

在垃圾分類發展的初級階段,垃圾分類的政府間接資金,應保持較高投入強度。教育、宣傳、引導,監督、管理和處罰等措施將大大推進居民、參與企業和非政府組織的垃圾分類績效。地方政府應引入成本內部化的利益機制,借助強干預與弱干預的適時配合,可以實現垃圾分類從行政驅動利益驅動再到文化驅動的轉變。面對市場、社會的具體情況,實時監控、政府干預要進行適時調節。在地方政府未來財力不能支持垃圾分類最優經濟規模時,應選擇好何種干預手段和方法,能達到最優配置資源,使垃圾分類總績效最大;引導和使用的社會資本最大量不應超過未來周期時間內的政府財力和收取的專項政府基金可以補償的現值總和,過多使用社會資本將增加地方政府的未來財政赤字。在地方政府未來財力可以支持最優垃圾分類經濟規模時,測算出一個投資周期內的垃圾分類最優的經濟規模,最優經濟規模決定了社會資本的最大使用量,可以避免過度使用社會資本。

面對垃圾分類的新要求、新標準,大部分城市投入垃圾分類的資源是不足的,城鎮垃圾處置費收費標準長期不變、專項政府基金收入規模長期沒有增長,僅靠稅收財力不能支撐垃圾分類的最佳經濟規模。特別是預計未來財政收支有赤字的地方政府,可以根據條件成熟程度,提高垃圾處置費收費標準,或者調整對居民收費模式,推行以量計價的收費方式,達到收取垃圾處置費形成的地方政府基金增收,增加政府間接資金、直接資金的來源,可以擴大地方政府為主導的垃圾分類的經濟規模、至最佳經濟規模。在垃圾處置費政府基金增收規模與稅收財力的增收可分配量之和預計不能支撐最佳經濟規模時,地方政府應積極引導社會資本的投入,達到可支撐的最大經濟規模。隨著垃圾分類的發展,居民和參與企業不斷自覺遵守和維護垃圾分類的公益性、環境性和民生性,政府間接資金投入可以逐步減少,降低這種政府干預,優化政府直接資金和社會資本的配置,確保垃圾分類投入的政府資金、社會資本的邊際績效的正向,以達到總體垃圾分類績效最大化。

 

 

 

【主要參考文獻】

1 ]韓洪云,張志堅,朋文歡.社會資本對居民生活垃圾分類行為的影響機理分析[J.浙江大學學報(人文社會科學版),2016,(05):164-168.

2 ]陳子玉,趙靜,馬國強.我國城市生活垃圾分類政策實施研究——以南京市為例[J.地域研究與開發,2016,(06):64-66.

3 ]張爽,孫紹榮,馬慧民.居民垃圾分類行為與政府收費行為的演化博弈分析[J.運籌與管理,2018,(07):68-72.

4 ]童昕,馮凌,陶棟艷,馮卡羅.面向行為改變的社區垃圾分類模式研究[J.生態經濟,2016,(02):52-56.

5 ]劉慶健.中國實施垃圾分類為何這么難?[J.生態經濟,2018,(01):10-14.

6 ]吳曉林,鄧聰慧.城市垃圾分類何以成功?——來自臺北市的案例研究[J.中國地質大學學報(社會科學版),2017,(11):117-125.

7 ]韓鵬.我國高技術產業R&D產出彈性及其投資邊際收益率測算[J.技術經濟,2012,(05):44-48.

8 ]武香俊.基層政府環境責任的缺失與重建[J.領導科學,2015,(07):29-31.

9 ]張洪剛.基于政府干預視角的企業財政補貼研究[J.財會通訊,2014,(04):96-99.

文章刊登于《商業會計》2020年5月第9期

政府干預資源化:政府資金、社會資本與垃圾分類績效.pdf

 

 相關鏈接:

版權所有 © 2005-2016《商業會計》雜志 圖文未經同意請勿轉載 訂閱管理 投稿管理
copyright © COMMERCIAL ACCOUNTING MAGAZINE All Rights Reserved
訂閱熱線:010-66095303(發行部)66095301(編輯部)66095331(傳真)
吉祥麻将吉林麻将规则 福建22选5几点开奖 福彩青海快三开奖结果 沪深300股票指数 江苏体彩11选5开奖结果 双色球技巧准确率100 江西11选5开奖过程 天津11选五开奖走势 瑞银网 湖北30选5开奖结果规定 理财通怎么用 青海体彩11选5走势图 上证指数一直跌说明什么 山西11选5中奖查询 股票融资合同 广东快乐十分预测工具 七星彩新规律图